Extrafiscalidade

Observações preliminares

Por um erro bizarro, perdi minhas notas de aula antes de conseguir postá-las. Agradecimentos ao Clóvis Pereira por compartilhar as suas.

A aula foi dada pelo prof. André, que já substituiu Ávila em outra ocasião.

Extrafiscalidade tributária

A extrafiscalidade tributária é uma função do tributo.

Todo tributo, sem exceção, possui função fiscal: no ordenamento jurídico brasileiro todo tributo consiste em prestação pecuniária 1 compulsória. Não há no Brasil tributos in natura.

Todo tributo tem função de arrecadar, isto é, angariar finanças para o Estado. Então por que alguns são classificados como extrafiscais? Porque estes têm finalidade exacerbada para além da arrecadação. Ou seja, busca-se atingir outra finalidade de forma muito contundente para além da finalidade pecuniária.

Todo tributo será necessariamente indutor de comportamentos. O ideal de tributo neutro (concebido há mais de 200 anos) é aquele que não interfere na vida social – serve para o erário da sociedade sem induzir qualquer comportamento. No Estado liberal, não existe tributo neutro. Existe aquele que mais se aproxima da neutralidade, mas não será indolor e trará algum tipo de ação nas empresas e na sociedade. Exemplos:

  • IPTU interfere na formação do preço de mercado de locação de imóveis.
  • Quando alguém vai comprar um automóvel, verifica o valor do IPVA.

Toda tributação gera consequências comportamentais na sociedade.

Um exemplo mais sofisticado:

  • Pessoa jurídica paga advogado pessoa física
    • Empresa paga 1000000 + 260000 (iss)
    • Advogado paga 275000
  • Pessoa jurídica paga advogado pessoa jurídica
    • Empresa paga 1000000
    • Advogado paga 150000

Com isso todos os advogados constituem pessoa jurídica – indução de comportamento.

Em tese, o tributo não é criado para gerar comportamento. Mas gera.

Existem tributos criados especificamente para induzir comportamento. Estes são os tributos extrafiscais, que visam a induzir o contribuinte a adotar um dado comportamento. São ágeis pois não precisam se submeter ao parlamento, podendo o poder executivo majorá-la ou minorá-la quando entender ser conveniente: não é aplicável a anterioridade ou a legalidade.

Impostos notadamente extrafiscais

Imposto de importação

É utilizado para proteger o mercado interno contra a concorrência de outros mercados. Por exemplo, quando assistimos às olimpíadas, vemos as categorias masculinas e femininas; nas para paraolimpíadas, há ainda mais segregação, para que a competição seja o mais justa — ou o menos injusta — possível. Entretanto, no mercado global, não há segregação – um país que tem um sistema assistencial, sistema de saúde, direitos trabalhistas, e afins, compete economicamente no cenário global com países sem essa mesma malha de proteção. É aí que entra o imposto de importação: para proteger a indústria nacional da enxurrada de mercadorias.

A partir do momento que o Brasil participa da OMC, as alíquotas do imposto de importação tem regras e teto. Isso não impede, no entanto, que se busquem formas de circunvencionar esses limites: em 2011, Brasil majorou IPI para carros vendidos no Brasil, mas a majoração poderia ser reduzida a zero caso a montadora tivesse fábrica no país ou se comprometesse a criar uma em até 24 meses. Esta prática, com claro fim de burlar o teto da OMC, levou a uma condenação do Brasil.

Imposto de exportação

Hoje já não é praticado, mas antes era de responsabilidade dos estados. Levou à peculiar figura da “importação interna”, que seria aplicada para tributar operações interestaduais.

IOF

Não se sujeita à legalidade, podendo o poder executivo majorar e minorar alíquotas dentro dos limites estabelecidos em lei. Apesar de sua denominação como Imposto sobre Operações Financeiras, o IOF é constitucionalmente delimitado em torno de quatro hipóteses de incidência:

  1. Crédito;
  2. Câmbio;
  3. Seguros; e
  4. Operações sobre valores mobiliários.

As modificações das alíquotas do IOF servem para atrair ou repelir o dólar no país. Quando o dólar estava a R$ 1,50 o Brasil não queria o dólar, o que levou a alíquotas baixas do IOF; com o dólar acima dos R$ 4,00 o Brasil precisa de dólar para evitar inflação, e o IOF subiu. Além disso, usou-se o IOF para controlar aportes estrangeiros na Bovespa durante o período Mantega na Fazenda.

IPI

IPI se assemelha aos outros tributos discutidos, mas não é exceção à regra da noventena.

O monitor, contrariando o que afirma serem 9 em 10 livros sobre o tema, sustenta que o IPI é imposto essencialmente fiscal.

O IPI, ainda que criado em 1965, é regido por lei de 1964. Esta lei regia o antigo Imposto de Consumo que, inicialmente voltado a alguns setores específicos em sua criação no século XIX, foi continuamente expandido por sua eficiência arrecadatória e, já nos anos 1930, atingia os produtos industrializados como um todo, respondendo por cerca de 70% da arrecadação estatal.

Uma vez que não há tributo genuinamente neutro, não é o fato de que o IPI impacta o consumo, como se verificou nos incentivos dados pela redução de alíquota do IPI, que torna o tributo extrafiscal, já que também a redução do ISS e do ICMS estimulariam consumo. Tampouco a seletividade das alíquotas do IPI — maiores sobre bens tidos como supérfluos e menores sobre bens essenciais — é suficiente para que o tributo seja considerado extrafiscal, já que tem o objetivo de maximizar arrecadação em função das preferências e propensões a consumos.

Uma das consequências da greve dos caminhoneiros foi um aumento de 16% no IPI dos refrigerantes. Foi para reduzir o consumir de açúcar? Não, foi para arrecadar.

Uma terceira linha argumentativa diz que o tributo é extrafiscal por ser exceção à legalidade e à anterioridade. Mas, como a discussão a respeito da extrafiscalidade gira em torno da função do tributo, essa perspectiva ignora que o principal papel do IPI é arrecadar.

Impostos sobre a propriedade

ITR

É regulamentado pela lei 9393/06 e suas alíquotas variam de 0,03% a 20% sobre o valor da terra nua — e não da propriedade. A menor é paga por pequenas propriedade rurais altamente produtivas; já a maior é paga por latifúndios improdutivos. Com isso, busca-se levar o proprietário de terras a observar a função social da propriedade rural.

IPTU

Há dois tipos de progressividade: fiscal e no tempo (art 182, parágrafo 4º da CF) A progressividade no tempo é extrafiscal, e busca assegurar respeito à função social da propriedade urbana, nos termos do plano diretor. No caso de uma propriedade urbana não-utilizada ou subutilizada, após notificação o município podedobrar a cada ano o IPTU, limitado a um teto de 15% definido pelo Estatuto das Cidades. Esta alíquota majorada persiste até que o proprietário se adeque ou que seja promovida a desapropriação.


  1. A palavra pecúnia significa pecus, gado. Porque os pecuaristas tinham de entregar parte de seu rebanho para custear o Estado. Prestação pecuniária atualmente significa prestação em dinheiro. ↩︎

Researcher, Law and Artificial Intelligence

Currently researching the regulation of artificial intelligence at the European University Institute.